Адаптація українського законодавства до європейських вимог: дослідження гармонізації системи технічного регулювання

К оглавлению

Процеси глобалізації у світі та поширення концепції вільної торгівлі викликали потребу в узгодженні та уніфікації процедур і вимог, що застосовуються до товарів і послуг та транскордонної торгівлі ними. Зазначена вище тенденція не обминула і систему технічного регулювання, що складається з таких сфер, як метрологія, стандартизація, оцінка відповідності та акредитація органів з оцінки відповідності.

Визначення поняття технічного регулювання, його функції та роль у міжнародних торгових відносинах

Стан системи технічного регулювання свідчить про технологічний прогрес будь-якої країни, конкурентоспроможність її продукції, а також про репутацію та технічну спроможність її виробників і оцінювачів відповідності. Ця система утворює своєрідний трикутник, основою якого є стандартизація та метрологія, серединою – оцінка відповідності, а вершиною –акредитація органів з оцінки відповідності, яка гарантує технічну компетентність оцінювачів відповідності.

В умовах глобалізації світової економіки всі складові сфери системи технічного регулювання демонструють тенденцію до уніфікації, одночасно надаючи додаткову гнучкість виробникам, які суворо конкурують між собою. В той час як метрологія вже давно стала предметом міжнародної уніфікації, сфери стандартизації, оцінки відповідності та акредитації органів з оцінки відповідності були визнані технічними бар’єрами в торгівлі переважно у другій половині 20-го століття, особливо починаючи з 70-х років минулого століття, коли і розпочався процес їхньої гармонізації.

Для усунення технічних бар’єрів в торгівлі у рамках СОТ було укладено Угоду про технічні бар’єри в торгівлі [1] та Угоду про застосування санітарних і фітосанітарних заходів [2]. Цими угодами передбачається усунення технічних перешкод у міжнародній торгівлі, гармонізація технічних вимог і процедур у різних країнах, а також заохочується укладення угод про взаємне визнання (чи еквівалентність) між країнами та їхніми об’єднаннями.
Нижче подається короткий опис кожної сфери технічного регулювання та тенденції, що спостерігаються в них останнім часом.

Метрологія

Метрологія, яка є фундаментом усієї системи технічного регулювання, має на меті забезпечити однаковість вимірювань на всій території країни, а також їхню точність і надійність. У сфері метрології існують численні документи, що встановлюють вимоги до вимірювальних засобів і правила вимірювання. Метрологічний стан засобів, якими користуються виробники та оцінювачі відповідності, а також їх відповідність встановленим вимогам та еталонам, періодично перевіряються або спеціалізованим державним органом, або виробником, або ж самим оцінювачем відповідності.

Метрологія вже тривалий час є предметом міжнародної гармонізації. Як наслідок, навіть країни, що розвиваються, користуються сучасними метрологічними системами, що включають схеми порівняння еталонів всередині країни та між країнами і дають можливість передачі точності вимірювань з первинних через вторинні до третинних і робочих еталонів.

Стандартизація

Стандартизація забезпечує сумісність і взаємозамінність продукції та її комплектуючих, однаковість виробничих процесів, безпеку продукції, а також, наскільки можливо, якість виробів. Як правило, стандарти, прийняті в країні, повинні відображати рівень наявної технології.

На міжнародному рівні стандартизація вже давно є предметом діяльності міжнародних організацій, таких як Міжнародна електротехнічна комісія [3] (з 1906 року) та Міжнародна організація зі стандартизації [4] (з 1946 року). Існують також чисельні регіональні організації з питань стандартизації, які займаються встановленням стандартів на регіональному рівні, наприклад європейські аналоги Міжнародної організації із стандартизації та Міжнародної електротехнічної комісії – CEN і CENELEC. Стандартизація певних видів продукції, наприклад продовольчих товарів, на міжнародному рівні підпадає під компетенцію спільної Комісії ФАО [5]/ВООЗ [6] Кодекс Аліментаріус.

У 70-х роках минулого століття стандарти були визнані технічними бар’єрами в торгівлі, внаслідок чого члени ГАТТ [7]/СОТ [8] об’єднали свої зусилля, щоб запровадити певні підходи для вирішення цієї проблеми. Отже, останнім часом у сфері стандартизації спостерігаються такі тенденції:
перехід від обов’язкового характеру стандартів до їх добровільного застосування; всі обов’язкові вимоги до продукції, процесів і послуг, які переважно стосуються безпеки, мають бути викладені у технічних регламентах;
активне поширення міжнародних стандартів, включаючи вимогу розробляти, де можливо, технічні регламенти на основі відповідних міжнародних стандартів;
відкритість і прозорість розробки стандартів і технічних регламентів на основі Кодексу усталеної практики підготовки, прийняття та застосування стандартів [9] (Додаток 3 до Угоди про технічні бар’єри в торгівлі);
заохочення обміну інформацією у сфері стандартизації;
розширення процесів стандартизації від встановлення технічних вимог до продукції до розробки стандартів для процесів і систем, наприклад стандарти серії ISO 9000 для систем управління якістю, стандарти серії ISO 14000 для систем управління довкіллям, система аналізу ризиків та точок критичного контролю [10] для виробництва продовольчих товарів, належна виробнича практика [11] для виробництва лікарських засобів та ін.

Оцінка відповідності

Оцінка відповідності різних видів продукції, процесів і послуг може здійснюватися у формі:
самооцінки (оцінка першою стороною), коли виробник самостійно оцінює відповідність його продукції чи послуг встановленим вимогам і видає декларацію відповідності;
оцінки другою стороною, коли така відповідність перевіряється покупцем продукції чи послуг;
оцінки третьою стороною, коли відповідність перевіряється незалежною третьою стороною (сертифікація). Остаточною метою оцінки відповідності є гарантування безпеки та якості продукції її кінцевим споживачам, а також допомога їм у здійсненні поінформованого вибору.

Оцінка відповідності може здійснюватися або обов’язково або добровільно. В той час як обов’язкова оцінка відповідності зазвичай обмежується безпекою певних видів продукції, добровільна сертифікація покликана покращити репутацію виробника та здійснити незалежну перевірку якості його продукції, а також допомогти споживачам зробити поінформований вибір.

Як правило, держави або затверджують переліки продукції, що підлягає обов’язковій оцінці відповідності, або встановлюють в окремому законодавчому акті вимогу щодо обов’язкової оцінки відповідності певних товарів. Така продукція утворює так звану законодавчо регульовану сферу. Товари, для яких не встановлено вимог щодо оцінки їхньої відповідності, можуть бути сертифіковані добровільно. Вони утворюють законодавчо нерегульовану сферу. Однак навіть якщо державою не встановлені обов’язкові вимоги сертифікації відповідності товарів, багато покупців, які мають добру репутацію на ринку (підприємства оптової та роздрібної торгівлі, постачальники) для мінімізації власних ризиків часто вимагають від виробників проходження незалежної перевірки відповідності їхньої продукції та надання супровідних сертифікатів відповідності для такої продукції, виданих третьою стороною. Таким чином, ринок накладає на виробників зобов’язання завірення покупця у якості його продукції за допомогою третьої сторони. Хоча така сертифікація належить до добровільної сфери, оскільки ця вимога не встановлена законом, більшість виробників змушені дотримуватися вимог покупців, щоб залишатися на ринку і зберігати свою ринкову частку. Саме тому така добровільна сертифікація по суті набирає рис обов’язкової, але такої, що вимагається покупцями, а не державою.

Як Угода про технічні бар’єри в торгівлі, так і Угода про застосування санітарних і фітосанітарних заходів заохочують гармонізацію процедур оцінки відповідності та взаємного визнання результатів обов’язкової оцінки відповідності, а також вимагають повідомляти СОТ про чинні процедури оцінки відповідності, оскільки вже давно було визнано, що вони можуть представляти значну перешкоду для міжнародної торгівлі. Проте багато країн здійснюють процес укладення угод про взаємне визнання досить повільно або ж взагалі є несхильними до цього.

Акредитація органів з оцінки відповідності

Акредитація органів з оцінки відповідності має засвідчувати технічну компетентність органів із сертифікації та лабораторій, які діють на ринку надання послуг у сфері оцінки відповідності.

Як правило, для підтвердження своєї компетентності акредитації потребують такі категорії органів із сертифікації та лабораторій:
випробувальні та калібрувальні лабораторії;
органи із сертифікації продукції та послуг;
органи із сертифікації систем управління якістю та систем управління довкіллям;
органи із сертифікації персоналу;
органи контролю.

Акредитація органів з оцінки відповідності є по суті добровільною: вона допомагає здобути репутацію на ринку послуг сертифікації та випробувань, а також збільшити клієнтську базу. Однак як уряди, так і широко визнані системи добровільної сертифікації часто вимагають, щоб лабораторії та органи із сертифікації пред’являли атестат акредитації, виданий авторитетним органом з акредитації, для одержання повноважень на діяльність в законодавчо регульованій (обов’язковій) сфері або в рамках широко визнаної добровільної системи сертифікації.

Акредитація може здійснюватися або спеціалізованими органами, наприклад окремо для випробувальних і калібрувальних лабораторій та для органів із сертифікації, або єдиним національним органом з акредитації для всіх видів лабораторій і органів із сертифікації. Останній підхід є більш економним і заохочується на певних регіональних рівнях, наприклад у Європі.

Акредитація органів з оцінки відповідності може значно полегшити шлях до укладання угод про взаємне визнання, що передбачається Угодою про технічні бар’єри в торгівлі (підпункт 6.1.1), і, таким чином, посприяти усуненню технічних бар’єрів у міжнародній торгівлі. Однак це можливо лише за умови, що національні органи з акредитації, які діють як в країнах-експортерах, так і в країнах-імпортерах, використовують аналогічні принципи та підходи у своїй діяльності, що забезпечує надійність результатів акредитації. Таким чином, виникає потреба заснування міжнародних і регіональних організацій акредитації, які б встановлювали спільні та однакові критерії діяльності для своїх членів – національних органів з акредитації. Сьогодні існують дві такі організації: Міжнародна конференція з акредитації лабораторій та Міжнародний форум з акредитації [12]. На європейському рівні існує регіональна організація акредитації, така як організація Європейської співпраці з акредитації (ЄА) [13]. Всі члени цієї організації беруть участь у діяльності Міжнародної конференції з акредитації лабораторій та Міжнародного форуму з акредитації.

Підходи ЄС до питань технічного регулювання

Європейський Союз не залишився поза розвитком описаної вище тенденції спрощення торгівлі у межах своєї території. Загалом досить очевидно, що зусилля ЄС, спрямовані на вирішення проблем, пов’язаних з технічним регулюванням, здійснювалися згодом після прийняття відповідних міжнародних угод, зокрема Угоди про технічні бар’єри в торгівлі. Так, після схвалення цієї угоди у 1979 році, Європейська Рада видала Резолюцію від 7 травня 1985 року про новий підхід до технічної гармонізації та стандартів. Ця резолюція містила чотири основоположні принципи, на які спирався такий новий підхід:
гармонізація законодавства обмежується встановленням, через видання Директив, що спираються на Статтю 100 Угоди про Європейське Економічне Співтовариство, суттєвих вимог безпеки (або інших вимог в інтересах знеособленого кола осіб), яким має відповідати продукція на ринку, яка, таким чином, може вільно переміщатися у межах території Співтовариства;
завдання підготовки технічних специфікацій, необхідних для виробництва та введення в ринковий обіг товарів, які б відповідали основним вимогам, встановленим Директивами, беручи до уваги нинішній стан розвитку технології, покладається на організації, компетентні у сфері стандартизації;
ці технічні специфікації не є обов’язковими і зберігають статус добровільних стандартів;
але у той же час органи державної влади зобов’язані визнавати, що продукція, вироблена у відповідності до вимог гармонізованих стандартів (або, тимчасово, у відповідності до вимог національних стандартів), вважається такою, що відповідає “суттєвим вимогам”, встановленим згаданими Директивами. (Це означає, що виробник має вибір випускати товари не у відповідності до стандартів, однак при цьому він зобов’язаний довести, що його товари відповідають суттєвим вимогам, встановленим безпосередньо у Директивах).

Іншою особливістю цієї Резолюції було те, що для забезпечення дієздатності згаданої системи потрібно було:
з одного боку, щоб стандарти забезпечували гарантію якості у відношенні “суттєвих вимог”, встановлених Директивами;
з іншого боку, щоб державні органи у повній мірі зберігали свою відповідальність за забезпечення безпеки (або інших встановлених вимог) на своїй території.

В грудні 1989 року Європейська Рада видала ще одну Резолюцію від 21 грудня 1989 року про глобальний підхід до оцінки відповідності, що містила додаткові основоположні принципи, серед яких найбільшу важливість для цього дослідження мають такі:
послідовний підхід у законодавстві Співтовариства має бути забезпечений шляхом розробки модулів для різних етапів процедур оцінки відповідності та шляхом встановлення критеріїв для використання таких процедур, для визначення та нотифікації органів за таким процедурами, а також для використання маркування знаком СЕ;
узагальнене використання європейських стандартів, що стосуються забезпечення якості (стандарти серії EN 29000) і вимог, що мають бути виконані зазначеними вище відповідними органами (стандарти серії EN 45000), створення систем акредитації та використання технік взаємопорівняння мають активно поширюватися в усіх державах Співтовариства, а також на рівні самого Співтовариства.

Протягом майже двадцяти років після прийняття першої резолюції Європейська Комісія прийняла низку Директив, що містять суттєві вимоги безпеки для різноманітних товарів, що вводяться в обіг на ринку (перелік таких товарів подається нижче, в іншій частині цього дослідження). Ці Директиви стали відомі під назвою Директиви “Нового підходу”. Перелік добровільних європейських стандартів, дотримання яких автоматично забезпечує відповідність обов’язковим суттєвим вимогам, подається у додатку до кожної Директиви. Однак виробник може виробляти товари безпосередньо у відповідності до суттєвих вимог, а не стандартів. У цьому випадку він має довести таку відповідність перед компетентною третьою стороною (органом із сертифікації).

У 1990 році Європейська Рада прийняла рішення про запровадження так званого модульного підходу до процедур оцінки відповідності. Це рішення було пізніше замінено Рішенням 93/465/EEC, яким було конкретизовано та узагальнено модулі оцінки відповідності та їхні комбінації, що використовуються у Директивах “Нового підходу”. Модулями передбачено активне використання стандартів серії ISO 9000, чиїми європейськими відповідниками є стандарти серії EN 29000, використання яких встановлювалося як один із основоположних принципів у згаданій вище резолюції Європейської Ради про глобальний підхід до оцінки відповідності.

У той же час було докладено зусиль, спрямованих на гармонізацію процедур розробки стандартів. Наслідком цього стало прийняття Директив 83/189/EEC і 98/34/EC, якими було встановлено вимоги до процесу розробки стандартів, що мало сприяти усуненню технічних бар’єрів в торгівлі на території Європейського Союзу. Процедури, що вимагаються цими Директивами, передбачають прозору та узгоджену розробку національних стандартів, що досягається за допомогою спеціального резервного періоду, протягом якого усі зацікавлені сторони на території Європейського Союзу можуть подати свої коментарі та пропозиції щодо проекту національного стандарту. Така процедура також забезпечує належне інформування усіх зацікавлених сторін щодо майбутніх змін у технічних специфікаціях, які застосовуються до різних видів відповідної продукції.

Відповідно до вимоги до державних органів у повній мірі зберігати свою відповідальність за захист безпеки (або інших встановлених вимог) на їхніх територіях, Європейська Комісія прийняла Директиву 92/59/EEC, яку пізніше замінила Директива 2001/95/EC про загальну безпеку продукції. Ця Директива визначила повноваження компетентних органів, що здійснюють ринковий нагляд з метою перевірки безпеки продукції, а також встановила критерії такої перевірки. Директивою також було передбачено систему швидкого обміну інформацією про небезпечну продукцію (система RAPEX).

Адміністративні повноваження компетентних органів щодо ринкового нагляду для виявлення небезпечної продукції були доповнені механізмом цивільної відповідальності виробника за введення в обіг дефектної продукції. Відповідні положення були викладені у Директиві 85/374/EEC від 25 липня 1985 року про наближення законів, нормативних актів і адміністративних положень держав-членів ЄС щодо відповідальності за дефектну продукцію. У цій Директиві подаються визначення дефектної продукції та виробника, а також визначаються перелік видів продукції, на яку поширюється Директива, механізм відповідальності виробника за введення в обіг дефектної продукції та випадки звільнення виробника від такої відповідальності. Однак Директивою не було передбачено механізму відповідальності постачальника, і це питання і надалі значною мірою регулюється національним законодавством без будь-яких спроб уніфікації на рівні Європейського Союзу.

Було також докладено зусиль до створення регіональної організації з акредитації, яка б забезпечила достатній рівень компетентності органів з оцінки відповідності та посприяла укладенню угод про взаємне визнання. Спочатку існувало дві такі організації: Європейська організація з акредитації органів із сертифікації [14] та Європейська організація з акредитації лабораторій [15]. У другій половині 90-х років минулого століття ці дві організації були об’єднані в одну – організацію Європейської співпраці з акредитації. Основна мета цієї організації полягає у тому, щоб заохочувати взаємне визнання результатів оцінки відповідності між органами з оцінки відповідності різних країн, таким чином сприяючи усуненню технічних бар’єрів в торгівлі, особливо на європейському рівні. До неї входять органи з акредитації випробувальних і калібрувальних лабораторій, а також органів із сертифікації продукції та послуг, систем управління якістю та управління довкіллям, персоналу та органів контролю. Організація також розробляє принципи однакового застосування міжнародних і європейських документів та заохочує укладення угод про взаємне визнання як між органами із сертифікації та лабораторіями, акредитованими членами організації, так і між країнами.

Стислий опис системи технічного регулювання в Україні до проведення реформ

Україна багато разів заявляла про те, що її вступ до СОТ і, врешті-решт, до ЄС є стратегічною метою країни. Для досягнення цих цілей Україна потребує, поряд із здійсненням інших кроків, привести свою систему технічного регулювання у відповідність до міжнародних і європейських вимог. Перші спроби запровадити систему технічного регулювання, яка б відповідала міжнародній практиці, були зроблені у 1993 році, коли було видано Декрети Кабінету Міністрів України “Про стандартизацію і сертифікацію” та “Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення”. Так було створено державну систему сертифікації продукції УкрСЕПРО. Однак через неправильне розуміння принципів, які лежать в основі міжнародного досвіду, відсутність належного фінансування та намагання державних установ, організацій та підприємств забезпечити для себе отримання регулярної плати за сертифікацію, українська система технічного регулювання була спотворена, зберігаючи деякі найгірші риси радянської системи та створюючи додаткове навантаження для підприємців.

У березні 1997 року Кабінет Міністрів України видав Постанову “Про заходи щодо поетапного впровадження в Україні вимог директив ЄС, санітарних, екологічних, ветеринарних, фітосанітарних норм та міжнародних і європейських стандартів”, положення якої так ніколи і не були втілені в життя, знову ж таки, через відсутність фінансування передбаченої діяльності з державного бюджету.

До кінця 1999 року технічне регулювання в Україні перетворилося на самодостатню, але застарілу і нединамічну систему, що контролювала грошові потоки від комерційних підприємств до органів із сертифікації. Часто виникали випадки, коли державні органи та підпорядковані їм організації лобіювали розширення переліку продукції, що підлягає обов’язковій сертифікації, для підтримки свого існування. Україна не змогла впровадити міжнародну вимогу щодо розділення функцій сертифікації та акредитації, що призводить до конфлікту інтересів – в Україні обидві функції належали до повноважень Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації, який у відношенні акредитації надавав перевагу підпорядкованим йому органам із сертифікації і часто дискримінував інших оцінювачів відповідності. Через перевагу обов’язкової сертифікації, добровільна сертифікація продукції та систем якості розвивалася в Україні з великими складнощами.

Україна не змогла впровадити міжнародну вимогу щодо розділення функцій сертифікації та акредитації, що призводить до конфлікту інтересів

У той же час багато інших проблем, особливо пов’язаних із застарілістю українських стандартів, так ніколи і не були вирішені. Більшість стандартів в Україні залишаються переважно обов’язковими, а дотримання їхніх вимог відстежується відповідним державним органом. Обов’язковий характер українських стандартів і відставання у їхньому оновленні стали на перешкоді інноваційному та технологічному прогресу. Водночас українські підприємства демонструють незначну зацікавленість або навіть її відсутність щодо участі у процесі стандартизації, що лише збільшує прірву між розробниками стандартів і потребами українського бізнесу. Однак українська система стандартизації передбачає щось на зразок можливості виходу із ситуації, що склалася, для виробників. Оскільки нинішні стандарти не можуть охопити всю різноманітність продукції, присутньої на ринку, українським виробникам дозволяється розробляти власні технічні умови для нестандартизованої продукції у відповідності до вимог основоположних стандартів безпеки. Однак ці технічні умови, на відміну від країн з вільною ринковою економікою, набули характеру нормативних документів, які потрібно реєструвати у Державному комітеті стандартизації, метрології та сертифікації. Така реєстрація часто виливається у факти незаконного продажу територіальними органами із стандартизації технологічних ноу-хау, що містяться у таких технічних умовах, конкурентам виробника, який здійснив реєстрацію своїх технічних умов.

Реформа системи технічного регулювання в Україні та проблеми, з якими вона стикається

Зі зміною керівництва Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації у січні 2000 року протягом 2000 року було підготовлено три закони – “Про стандартизацію”, “Про підтвердження відповідності” та “Про акредитацію органів з оцінки відповідності”, які були прийняті Верховною Радою України 17 травня 2001 року. Підготовка цих трьох законів відбувалася відкрито із залученням компетентних представників неурядових організацій, включаючи бізнес-асоціації та аналітичні центри. Свою експертну допомогу щодо законопроектів, підготовлених робочою групою, надали французькі та німецькі фахівці. Остаточною метою реформи, проведеної у 2000-2001 роках, було створити систему технічного регулювання, яка б відповідала міжнародним і європейським вимогам. Це спростило б інтеграцію українських виробників у міжнародний ринок, а також забезпечило б міцну базу для спрощення шляху до укладення угод про взаємне визнання з розвиненими країнами. Це також сприяло б усуненню перешкод, які змушені долати українські експортери.

Зокрема Закон України “Про стандартизацію” передбачив добровільне застосування стандартів, перенесення обов’язкових вимог до продукції до технічних регламентів і запровадження міжнародної практики розробки стандартів з наданням бізнесу більших можливостей щодо участі у процесі стандартизації. Відповідно до положень цього закону при Кабінеті Міністрів України було створено спеціальний дорадчий орган – Раду стандартизації. Цей орган був покликаний сприяти діалогу між розробниками стандартів і виробниками. Закон України “Про стандартизацію” також передбачив створення національного центру міжнародної інформаційної мережі ISONET, де українські та закордонні виробники могли б отримати відомості про технічні вимоги, яких необхідно дотримуватися в Україні.

Закон України “Про підтвердження відповідності” передбачив поступове запровадження в Україні Директив “Нового підходу”, що спираються на модульний підхід, широке використання декларації про відповідність замість сертифікації третьою стороною, а також надання виробникам більшої гнучкості щодо дотримання основних вимог безпеки продукції, встановлених правовими актами, а не стандартами. У відповідності до цього Закону Кабінет Міністрів України повинен був видати технічні регламенти з підтвердження відповідності, які були б ідентичними Директивам “Нового підходу”. Закон також визначив поняття законодавчо регульованої та законодавчо нерегульованої сфер, а також встановив, що вимога обов’язкового підтвердження відповідності застосовується лише до законодавчо регульованої сфери, у той час як добровільне підтвердження відповідності відбувається у законодавчо нерегульованій сфері. Відповідно до Закону функції з уповноваження органів з сертифікації на проведення робіт з підтвердження відповідності у законодавчо регульованій сфері було покладено на Міністерство економіки. Це міністерство, на відміну від Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації та інших державних органів, не мало жодних підпорядкованих органів із сертифікації, що дозволяло ефективно попередити виникнення конфлікту інтересів у процесі уповноваження відповідних органів на проведення робіт з підтвердження відповідності у законодавчо регульованій сфері, як це мало місце у 1993-1999 роках.

7 жовтня 2003 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 1585 “Про затвердження Технічного регламенту модулів оцінки відповідності та вимог щодо маркування національним знаком відповідності, які застосовуються в технічних регламентах з підтвердження відповідності”. У грудні 2003 року Кабінет Міністрів України делегував право на прийняття таких регламентів Державному комітету з питань технічного регулювання та споживчої політики (наступнику Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України).

До українських технічних регламентів з підтвердження відповідності повинні були б бути додані переліки добровільних стандартів, відповідність яким розглядалася б як автоматичне дотримання вимог таких технічних регламентів. У 2003-2004 роках Державний комітет з питань технічного регулювання та споживчої політики видав 13 технічних регламентів, які повинні були стати аналогами Директив “Нового підходу”. Однак стандарти для таких регламентів, які були б гармонізовані з відповідними європейським та міжнародними вимогами, не були прийняті, внаслідок чого українські технічні регламенти з підтвердження відповідності не набрали чинності. Нині в Україні все ще функціонує стара система сертифікації, чекаючи на прийняття відповідних стандартів. Ця система зберігає старий перелік продукції, що підлягає обов’язковій сертифікації. Цей перелік є значно довшим, ніж перелік продукції, на який поширюються Директиви “Нового підходу”. У порівняльній таблиці нижче подається:
перелік продукції, що підлягає обов’язковій сертифікації в Україні у відповідності до старої, але діючої системи (перша колонка);
перелік продукції, на яку поширюються відповідні Директиви “Нового підходу” із зазначенням номеру кожної Директиви (друга колонка);
перелік продукції, на яку поширюються українські технічні регламенти з підтвердження відповідності, для яких ще не було прийнято гармонізованих стандартів (третя колонка). Номер та дата прийняття кожного регламенту подається у дужках.

Для зручності порівняння Директив “Нового підходу” з українськими технічними регламентами вони співставлені у таблиці. Втім, метод співставлення неможливо було застосувати до нинішнього переліку продукції, що підлягає обов’язковій сертифікації в Україні, оскільки він був складений на основі абсолютно інших принципів. Цей перелік подається у таблиці станом на 1 листопада 2005 року.

Порівняльна таблиця. Порівняльний перелік продукції, що підлягає обов’язковій сертифікації в Україні та на рівні Європейського Союзу.

Як видно з таблиці, поки що українські технічні регламенти з підтвердження відповідності охоплюють не всю продукцію, на яку поширюються Директиви “Нового підходу”. Це частково пояснюється тим, що не вся продукція виробляється в Україні, а частково – розподілом сфер відповідальності між різними державними органами. Так, технічні регламенти з підтвердження відповідності будівельних матеріалів мають прийматися Міністерством будівництва та архітектури, яке відповідає за питання стандартизації у цій сфері. В деяких випадках є також певні проблеми з іншими державними органами, які мають узгодити відповідний технічний регламент.

Нарешті, Закон України “Про акредитацію органів з оцінки відповідності” передбачив створення окремого єдиного органу з акредитації України, який мав перейняти усі функції, що стосуються акредитації, від Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації, а також стати членом організації Європейської співпраці з акредитації, Міжнародної конференції з акредитації лабораторій та Міжнародного форуму з акредитації. Такий орган був заснований у січні 2002 року при Міністерстві економіки України та отримав назву Національне агентство з акредитації України (НААУ). Однак через те, що нова реформована система технічного регулювання так і не вступила в дію, це агентство сьогодні переважно відповідає за питання акредитації у не дуже розвиненій добровільній сфері та не має достатніх ресурсів для початку процесу інтеграції у зазначені вище європейську та міжнародні організації.

На шляху до Європи: питання, що потребують подальшого вирішення у ході реформи технічного регулювання в Україні

На жаль, прогрес у впровадженні трьох реформаторських законів у сфері технічного регулювання є досить повільним. Український уряд вже кілька разів не зміг виділити достатніх коштів для гармонізації українських стандартів з міжнародними та європейськими. Для досягнення рівня гармонізованих стандартів, достатнього для країни, яка має намір вступити в Європейський Союз, Державний комітет з питань технічного регулювання та споживчої політики запланував прийняти 1810 стандартів ISO протягом п’яти років, тобто 362 стандарти ISO щорічно. Однак недостатнє державне фінансування цих зусиль призводить до постійного відставання від узгодженого графіку. З цієї ж причини так і не було створено та обладнано національний центр міжнародної інформаційної мережі ISONET відповідно до вимог СОТ. Було підраховано, що для створення такого центру потрібно приблизно 3 млн. дол. США. Більше 6 млн. доларів США потрібно для підвищення компетентності Національного агентства з акредитації України та його підготовки до вступу в організацію Європейської співпраці з акредитації, Міжнародну конференцію з акредитації лабораторій та Міжнародний форум з акредитації.

Зволікання з гармонізацією стандартів призвело до того, що українські технічні регламенти з підтвердження відповідності приймаються дуже повільно, відкладаючи на більш пізній час введення у дію реформованої системи технічного регулювання

Зволікання з гармонізацією стандартів призвело до того, що українські технічні регламенти з підтвердження відповідності приймаються дуже повільно, таким чином, відкладаючи на більш пізній час введення у дію реформованої системи технічного регулювання та зберігаючи стару систему. Система технічного регулювання, яка формувалася в Україні починаючи з 1993 року, все ще діє і діятиме до того часу, поки не буде повністю сформована нова система. На жаль, через непередбачувані перспективи фінансування реформи, граничного терміну для такого перехідного періоду не було встановлено. У той же час паралельне функціонування двох систем неодмінно призведе до неправильного розуміння та заплутає як виробників, так і органи із сертифікації.

У той же час уряд подав на розгляд Верховної Ради України проект закону “Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності”, що має замінити Закони України “Про стандартизацію” та “Про підтвердження відповідності”. Новий законопроект, який було визнано обов’язковим для забезпечення вступу України до СОТ, містить кілька новел. Наприклад, законопроектом пропонується усунути різницю між технічними регламентами в цілому та технічними регламентами з підтвердження відповідності. Всі вимоги щодо підтвердження відповідності, якщо такі будуть застосовуватися, будуть міститися в технічних регламентах, що вимагаються Угодою СОТ про технічні бар’єри в торгівлі. Хоча законопроект і робить більш зрозумілими багато питань, ускладнених чинними законами “Про стандартизацію” та “Про підтвердження відповідності”, він також містить певні положення, які є кроком назад у контексті реформ. Наприклад, законопроект покладає компетенцію уповноважувати органи із сертифікації на проведення робіт у законодавчо регульованій сфері на Державний комітет технічного регулювання та споживчої політики. Це призведе до конфлікту інтересів та зіткнень між цим органом та іншими державними органами, чиї підпорядковані органи можуть не отримати дозволу на проведення діяльності на прибутковому ринку обов’язкової оцінки відповідності.

Проблема реформування української системи технічного регулювання ускладнюється ще й тим, що українські органи із сертифікації не мають відповідного обладнання, їм не вистачає компетентного персоналу, який би міг застосовувати європейські методи підтвердження відповідності. Це може серйозно зашкодити здатності України укладати взаємні угоди про визнання, які могли би полегшити діяльність українських експортерів на світових і європейських ринках. У цьому відношенні Україна безумовно потребує допомоги Європейського Союзу.

За реформою сфер стандартизації, підтвердження відповідності та акредитації так і не була запропонована наступна реформа сфери ринкового нагляду, яка б у відповідності до Директиви 2001/95/EC передбачила ефективний механізм виявлення небезпечних товарів на ринку та посприяла б покращенню ринкової прозорості. Функції контролю безпеки продукції так і залишаються розкиданими між різними державними органами, в залежності від виду продукції та того, чи вона виробляється та (або) продається виробником, оптовим постачальником чи підприємством роздрібної торгівлі. Це часто призводить до дублювання функцій та спричинює частковий збіг об’єктів контролю.

Україна не запровадила механізму цивільної відповідальності виробника за введення в обіг дефектної продукції, як це передбачено Директивою 85/374/EEC. Положення Цивільного кодексу України 2003 року не відображають відповідних європейських вимог. Відсутність гармонізації у сфері цивільної відповідальності призвела до кількох судових справ, де іноземні виробники та імпортери скаржилися, що українські суди розглядали їхні справи не у відповідності до європейських принципів і підходів.

Висновки

Таким чином, залишається ще великий обсяг роботи на шляху України до Європейського Союзу та його ринку у сфері технічного регулювання та створення спільного з ЄС ринку. Це дослідження виявило такі основні завдання, які потребують вирішення:
Уряд має виділити більше ресурсів, особливо фінансових, для здійснення гармонізації українських стандартів з міжнародними та європейськими;
Уряд має посилити інституційні рамки системи технічного регулювання для реального впровадження реформаторських законів;
Уряду слід уникати конфлікту інтересів та зіткнень між державними органами щодо розподілу ринку обов’язкового підтвердження відповідності з метою забезпечення конкуренції на цьому ринку як між державними, так і між приватними органами із сертифікації;
особливу увагу слід приділити підвищенню компетентності українських оцінювачів відповідності, а також модернізації технологічного рівня українських органів із сертифікації та випробувальних лабораторій;
Національному агентству з акредитації України слід почати вживати активних зусиль, спрямованих на вступ до організації Європейської співпраці з акредитації, Міжнародної конференції з акредитації лабораторій та Міжнародного форуму з акредитації.

Безумовно, що для вирішення зазначених вище завдань Україна потребує допомоги Європейського Союзу. Ці завдання можуть навіть стати напрямками подальшої співпраці між Україною та ЄС для цілей створення спільного ринку та усунення технічних бар’єрів в торгівлі.

[1] Agreement on Technical Barriers to Trade (TBT).
[2] Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS).
[3] International Electrotechnical Commission (IEC).
[4] International Standards Organization (ISO).
[5] Організація ООН з питань продовольства та сільського господарства (Food and Agricultural Organization of the United Nations (FAO).
[6] Всесвітня організація охорони здоров’я (World Health Organization (WHO).
[7] Генеральна угода з питань митних тарифів і торгівлі (General Agreement on Tariffs and Trade (GATT).
[8] Світова організація торгівлі (World Trade Organization (WTO).
[9] Code of Good Practice for the Preparation, Adoption and Application of Standards.
[10] Hazard Analysis and Critical Control Point (HACCP).
[11] Good Manufacturing Practice (GMP).
[12] International Laboratory Accreditation Conference (ILAC), International Accreditation Forum (IAF).
[13] European Cooperation for Accreditation (EA).
[14] European organization for accreditation of certification bodies (EAC).
[15] European organization for accreditation of laboratories (EAL).

Дмитро ЛУЦЕНКО,
Керівник Консалтингового департаменту
Громадського центру інституційного розвитку

Проблемы безопасности

 

Дмитрий Зеркалов

Тигипко: «Власть – это не владение заводами, морями, пароходами, а эффективное управление чужой «государственной» собственностью в свою пользу под крышей Президента.»